La Primera Línea del Metro de Bogotá-Tramo 1 (PLMB-T1) es un proyecto estructurado y contratado de manera chambona. Sobre la base de la manipulación de los estudios del proyecto de metro subterráneo propuesto por la Alcaldía de la Bogotá Humana, Enrique Peñalosa contrató el proyecto elevado con Estudios de Factibilidad incompletos y sin Estudios y Diseños de Detalle, colándole en su cofinanciación los recursos para la construcción de cuatro troncales de Transmilenio: 7ma, ampliación Caracas, 68 y Cali. Con esto, se cambió el proyecto subterráneo de metro pesado que tenía como pretensión empezar a estructurar el transporte y la movilidad de Bogotá alrededor del modo férreo, por un proyecto cuyo trazado y tipología elevada no le permiten desempeñarse con su máxima capacidad de carga sino como alimentador de buses, en particular de la Troncal de Transmilenio de la Caracas de la que es su segundo piso. Esto fue continuado sin ningún reparo por la Administración de Claudia López y ahora por la Alcaldía de Carlos Fernando Galán.
Como lo hemos demostrado, la falta de estudios en la contratación llevó a estimaciones erradas de demanda, por lo que la PLMB-T1 ya cuenta con un sobrecosto de por lo menos $1 billón con tal de adquirir 8 trenes que hacen falta a la flota contratada para conseguir la capacidad de carga que le permita atender la demanda esperada en el periodo de inicio de operación: 2028-2035. La Cámara Colombiana de Infraestructura estima que, sin Estudios y Diseños de Detalle, un proyecto de infraestructura de transporte cuenta con una incertidumbre de hasta el 25% en el costo final de la obra y, por ello, es esperable que la PLMB-T1 pueda integrar estos márgenes de sobrecosto en su construcción. No obstante, hoy el debate está puesto sobre el grado de desarrollo del proyecto y los tiempos y porcentajes de atraso que tiene, por ello, el pasado 21 de agosto realizamos un debate de control político en el Concejo de Bogotá cuyos hallazgos exponemos en el presente artículo.
1. Momentos de ejecución del Contrato No. 163 de 2019
Para evaluar el desempeño en el desarrollo del proyecto, lo primero que hay que tener claro son los momentos de ejecución que traza el Contrato de Concesión No. 163 de 2019, por medio del cual se está edificando la PLMB-T1. Así, este define tres etapas consecutivas de ejecución: 1. La Etapa Preoperativa; 2. La Etapa de Operación y Mantenimiento; y 3. La Etapa de Reversión. En consecuencia, la ejecución del proyecto empieza con el desarrollo de la primera Etapa que corresponde a la Preoperativa. Por su parte, la Etapa Preoperativa se compone de tres Fases: 1. La Fase Previa; 2. La Fase de Construcción; y 3. La Fase de Pruebas, Certificaciones y Puesta en Marcha.
Según el Contrato No. 163 de 2019, en la definición de la Fase Previa hecha en la sección 1.92, se indica que esta dura hasta que se suscriba el acta de inicio de la Fase de Construcción, ambas Fases parte de la Etapa Preoperativa, estimándose una duración para la Fase Previa de 810 días, como se indica en la sección 2.6. Como prerrequisito de inicio de la Fase de Construcción se coloca la culminación de algunos de los componentes programados en la Fase Previa, por ejemplo, la no objeción de la totalidad de los Estudios y Diseños de Detalle Principales, y, en cualquier caso, culminar en los plazos previstos todos los componentes iniciados en esta Fase, pues su incumplimiento, de contemplarse en el Contrato, puede acarrear multas, así queda indicado en la sección 9.1 del Contrato.
Con tal de tener pormenorizados los plazos de realización de cada uno de los elementos que componen las Fases y Etapas previstas en el Contrato, se concertó un Plan de Ejecución del Proyecto el cual contiene el cronograma de trabajo detallado cuyo cumplimiento es el parámetro para evaluar el desempeño del desarrollo de la PLMB-T1.
2. Las mentiras del alcalde Carlos Fernando Galán
Como se indicó, la Fase Previa contaba con 810 días para su realización, es decir, 27 meses. El acta de inicio del Contrato es la misma acta de inicio de la Fase Previa, por lo que esta comenzó su ejecución el 20 de octubre de 2020. Así las cosas, los 27 meses (2 años y 3 meses) se cumplían en enero de 2023. De este modo se contempló en la versión 00 del Plan de Ejecución del Proyecto, publicada el 18 de mayo de 2021, en donde se indica que la Fase Previa, y por lo tanto el inicio de la Fase de Construcción, debía concretarse el 8 de enero de 2023.
Sin embargo, la culminación de la Fase Previa y el inicio de la Fase de Construcción no se realizó el 8 de enero de 2023 como estaba planificado, sino que se dio el 25 de julio de 2023, es decir, con por lo menos 6 meses de retraso. Pero esto no es lo más grave, sino la forma en que se modificó el Contrato a la medida del Concesionario ML1 con tal de ocultar los incumplimientos y dar una sensación de eficiencia y avance del proyecto ante la opinión pública, lo anterior evitando multas y causando un detrimento al patrimonio del Distrito. Por eso no se entiende cómo el alcalde Carlos Fernando Galán dio continuidad a la chambonada de Enrique Peñalosa y Claudia López, y puede salir a los medios de comunicación a mentirle de nuevo a la ciudad, como lo hizo el pasado 2 de agosto en Caracol Radio.
El Alcalde afirmó sin sonrojarse que “el proyecto va bien” y que “no ha habido incumplimiento de hitos”, cuando, de entrada, ya mostramos cómo la Fase Previa, que es un hito del Contrato, finalizó con 6 meses de incumplimiento. Veamos entonces en detalle cómo esto que afirma Carlos Fernando Galán es una gran mentira y que, además del significativo atraso que acumula la obra, estos engaños los tuvieron que sostener manipulando el Contrato firmado y el Plan de Ejecución del Proyecto en beneficio del Concesionario privado y causando un detrimento al patrimonio colectivo de las y los bogotanos.
3. Componentes Fase Previa y retrasos menores
Como ya se mencionó, el proyecto inició su ejecución con el desarrollo de la Fase Previa. La Fase Previa está conformada por cinco componentes principales: 1. La Adecuación del Patio Taller; 2. La consecución de todas las licencias y permisos; 3. El cierre financiero; 4. El Deprimido de la Calle 72; y 5. Los Estudios y Diseños de Detalle Principales. En lo que corresponde a La Adecuación del Patio Taller, esta no tenía prevista su finalización en la Fase Previa, por lo que su plazo de ejecución vence hasta enero de 2025. Y por parte de La consecución de todas las licencias y permisos, el Concesionario los gestionó en el plazo previsto. Por lo tanto, se puede afirmar que los inconvenientes y retrasos en la ejecución del proyecto se han presentado en los otros tres componentes de la Fase Previa. Examinemos esto por orden de gravedad.
En lo que se refiere a El cierre financiero, este tenía contemplada su fecha de vencimiento para el 29 de noviembre de 2022, cosa que no se cumplió. Por lo tanto, se procedió a dar un plazo de cura de 15 días calendario al Concesionario, contados a partir del 5 de diciembre de 2022. Posteriormente, el 6 de enero de 2023, se suscribió finalmente el cierre financiero, por lo que se puede concluir que este presentó un atraso menor. Pero miremos los dos componentes que faltan de la Fase Previa que, además de ser los más importantes, son los que reportan los retrasos más significativos.
4. Incumplimiento en el Intercambiador Vial de la Calle 72
En el caso del Deprimido de la Calle 72, la versión 00 del Plan de Ejecución del Proyecto contemplaba su finalización para el 8 de enero de 2023, es decir, coincidía con la terminación de la Fase Previa. No obstante, como es sabido, este compromiso no se cumplió y a la fecha no se ha logrado la culminación de la obra. De esto fueron conscientes en su momento la exalcaldesa Claudia López y Leónidas Narváez, gerente de la Empresa Metro, quien sigue desempeñando este cargo en la Alcaldía Galán, y, en lugar de presionar el cumplimiento del Concesionario o, de lo contrario, buscar la forma de sancionarlo y multarlo en favor del Distrito, prefirieron modificar el Contrato y el Plan de Ejecución del Proyecto en favor del privado.
Fue de esta forma como, el 21 de octubre de 2022, se firmó la Modificación No. 6 del Contrato de Concesión. En esta, el Deprimido de la Calle 72 ya no tenía que finalizar su construcción y entregarse el 8 de enero de 2023, con la culminación de la Fase Previa, sino que su entrega, amañadamente, pasó a ser parte de la Fase de Construcción y tiene como último plazo de terminación el 8 de octubre de 2024. Es decir, esta obra a hoy acumula 19 meses de retraso (1 año y 7 meses), y en octubre de este año cumplirá 21 meses de retraso (1 año y 9 meses). Más grave aún, el pasado 15 de agosto, el alcalde Galán comentó en medios de comunicación que es difícil que el Concesionario cumpla y entregue en la nueva fecha. Habrá que ver si esta vez la Administración toma medidas al respecto en favor del avance de la obra y el interés colectivo de la ciudad, o vuelve a realizar una modificación del Contrato en favor del privado para seguir acumulando años de retraso en este componente que, por demás, es una obra complementaria y no directa en lo que tiene que ver con la edificación de la PLMB-T1. Pero pasemos al caso más grave que es el que corresponde a los Estudios y Diseños de Detalle.
5. Incumplimiento en los Estudios y Diseños de Detalle Principales
En lo que compete a los Estudios y Diseños de Detalle Principales, en la sección 7.1 del Contrato se indica como una obligación del Concesionario, durante la Fase Previa, preparar y presentar estos ante el Interventor para su revisión y no objeción, lo cual, de no conseguirse en los tiempos previstos, acorde a la sección 8.1 del Contrato, daría lugar a la causación de multas. De esta forma, en la versión 01 del Plan de Ejecución del Proyecto quedó definido que la entrega de los Estudios y Diseños de Detalle Principales no objetados tenía como plazo máximo el 8 de enero de 2023. Sin embargo, esto no se cumplió.
Conscientes de que el Concesionario no entregaría los Estudios y Diseños de Detalle Principales acorde a lo planeado, la Administración de Claudia López y el gerente Narváez suscribieron el 26 de diciembre de 2022 el Modificatorio 7 del Contrato, el cual le dio plazo al Concesionario de entregar hasta el 30 de marzo de 2023, es decir, con más de 2 meses de incumplimiento, pero sin causar ninguna multa pese a que el Contrato así lo contemplaba y permitía. De nuevo, aquí se decidió en favor del privado y, más grave, en detrimento del patrimonio público de la ciudad.
En el nuevo plazo del 30 de marzo de 2023 tampoco se cumplió. Subsiguientemente, la Empresa Metro de manera tardía declaró el incumplimiento del Concesionario y logró imponer y confirmar el 9 de junio de 2023 una multa de $1.885 millones correspondiente a apenas 32 días de retraso (1 mes y 2 días). Es decir, aunque ya se acumulaban 5 meses de incumplimiento, la multa se causó tan solo por 1 mes y 2 días en favorecimiento del privado y en desmedro de las finanzas públicas de Bogotá. Este dinero se descontó a la retribución que tiene que pagar la Empresa Metro al Concesionario por la ejecución del Contrato.
Sumado, pese a que la situación reportaba una crisis del proyecto, la decisión de fondo que tomó la Administración de Bogotá fue de nuevo en favorecimiento del privado y en detrimento del avance de la obra y el bienestar colectivo. De esta forma, el 21 de julio de 2023 se suscribió el Acuerdo de Transacción No. 1, el cual definió que los Estudios y Diseños de Detalle que faltaban se podían entregar no objetados a más tardar 5 días antes del inicio de ejecución de las obras a las que corresponden. En otras palabras, acomodaron el Contrato y el Plan de Ejecución del Proyecto a la medida del incumplimiento y los retrasos del Contratista, dejando de cobrar por esto multas a favor del Distrito y, por lo tanto, descuentos en la retribución del proyecto. Al tiempo, descuartizaron los Estudios y Diseños de Detalle para ir construyendo con entregas parciales, sin la certeza de la armonía, el aval y la no objeción de lo que faltaba. A tientas van armando el rompecabezas de la obra de la PLMB-T1, sin las fichas completas y sin saber si las que faltan van a terminar de casar. Esto es improvisación nivel Peñalosa, López y Galán: supuestamente los “técnicos”.
6. Se dejaron de cobrar $27.300 millones a favor de Bogotá
En paralelo, el 19 de julio de 2023, la Interventoría emitió certificación sobre el estado de no objeción de los Estudios y Diseños de Detalle Principales, informando que los relacionados con la estructura del viaducto ya cumplían en su totalidad con esta condición. Así, bajo las nuevas reglas de entrega de los Estudios y Diseños de Detalle convenidas en el Acuerdo de Transacción No. 1, contrario a lo que estaba contemplado en un principio en el Contrato de Concesión No. 163 de 2019, y con la ausencia de la no objeción de la totalidad de los Estudios y Diseños de Detalle Principales, se decretó abruptamente el paso de la Fase Previa a la Fase de Construcción suscribiendo acta de inicio de esta última el 25 de julio de 2023.
De este modo, pese a que los Estudios y Diseños de Detalle Principales no objetados se habían comprometido originalmente para el 8 de enero de 2023, coincidiendo con la terminación de la Fase Previa, estos, después del amañado Acuerdo de Transacción No. 1, finalmente se entregaron el 31 de marzo de 2024, es decir, con 14 meses de retraso (1 año y 2 meses). Y todavía el Alcalde es capaz de salir a decir que “el proyecto va bien” y que “no ha habido incumplimiento de hitos”, ¡mentira! Pero, sumado a los retrasos en la obra, lo más grave de acomodar el Contrato y el Plan de Ejecución del Proyecto a la medida del Concesionario privado, es que se ha causado una vulneración al patrimonio del Distrito.
En el literal (o) de la sección 2.2 del Anexo 5 “Multas” del Contrato de Concesión, se determina que el incumplimiento en la entrega no objetada de la totalidad de los Estudios y Diseños de Detalle Principales causa una Multa Tipo 2. Esta Multa Tipo 2 está cuantificada en la sección 2.1 del Anexo 5 del Contrato y corresponde a 50 Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes por cada día de incumplimiento. Así las cosas, al haberse completado un retraso de 420 días (14 meses o 1 año y 2 meses) para la entrega de la totalidad de los Estudios y Diseños de Detalle Principales no objetados, el Concesionario merecía una multa de $27.300 millones a favor de Bogotá y como descuento en la retribución del proyecto. Pero no, solo se recuperaron $1.885 millones equivalentes a 32 días de retraso.
¡Qué descaro! Son expertos en defender los intereses de los grandes privados en perjuicio del bienestar colectivo y las finanzas públicas de Bogotá: a esto es lo que llamamos administraciones neoliberales. Pero, no contentos con eso, la misma situación nos la repitieron para los denominados Otros Estudios y Diseños de Detalle.
7. Incumplimiento en los Otros Estudios y Diseños de Detalle
En la versión 01 del Plan de Ejecución del Proyecto, la entrega no objetada de los Otros Estudios y Diseños de Detalle estaba prevista para la finalización de la Fase Previa y, por ello, no se diferenciaba de la de los Estudios y Diseños de Detalle Principales. Es decir, esta se debía concretar el 8 de enero de 2023. No obstante, contractualmente no está establecida la obligación de que los Otros Estudios y Diseños de Detalle tuvieran que encontrarse no objetados en su totalidad al cierre de la Fase Previa. Fue de esta forma como, al ser evidente que el Concesionario no iba a cumplir, de nuevo la Administración López y el gerente Narváez tomaron una decisión en beneficio del Contratista privado y en perjuicio de la ciudad y el cumplimiento del cronograma del Plan de Ejecución del Proyecto.
Así, el 17 de noviembre de 2022, se suscribió el Acta de Entendimiento No. 3 del Contrato de Concesión y se dio un nuevo plazo para la entrega de los Otros Estudios y Diseños de Detalle no objetados: el 30 de junio de 2023; es decir, permitiendo un retraso de 5 meses. Por su puesto, en esta nueva fecha tampoco se cumplió y, por lo mismo, de nuevo en beneficio del privado y en detrimento del avance de la obra, se decidió recoger en las nuevas reglas, establecidas por el Acuerdo de Transacción No. 1 del 21 de julio de 2023, también a los Otros Estudios y Diseños de Detalle. Por ende, en adelante, estos igualmente se pueden entregar no objetados a más tardar 5 días antes del inicio de ejecución de las obras a las que corresponden. Lo anterior permite que, a hoy, estos Otros Estudios y Diseños de Detalle acumulen un retraso de 19 meses (1 año y 7 meses), y que, a corte del 30 de junio de 2024, tengan pendiente un 22% de avance correspondiente a la Arquitectura y a lo Mecánico, Eléctrico y la Plomería de las estaciones.
8. Balance de daños y un recorte peligroso
Todos estos incumplimientos ajustados a la medida del Concesionario han ido incorporándose y solventándose con nuevos plazos y modificaciones al Plan de Ejecución del Proyecto y su cronograma, que ya completan 11 versiones, y con lo contenido en el Acuerdo de Transacción No. 1. Claro, al tenor de estas versiones amañadas del Plan de Ejecución del Proyecto, en favor del privado y en desmedro de Bogotá, todo va perfecto y la Administración puede seguir diciendo mentiras en las redes sociales y en los medios de comunicación. Quieren hacer pasar por tontos a la ciudadanía.
Sin embargo, si se investiga, se es riguroso y se tienen en cuenta los contenidos originales del Contrato y las versiones iniciales del Plan de Ejecución del Proyecto: 00 y 01, en síntesis, se puede afirmar que la PLMB-T1 hoy cuenta con los siguientes retrasos y detrimentos al patrimonio del Distrito:
- Deprimido de la Calle 72: a agosto de 2024 acumula 19 meses de retraso (1 año y 7 meses).
- Estudios y Diseños de Detalle Principales: se consiguió la no objeción el 31 de marzo de 2024 con 14 meses de retraso (1 año y 2 meses). Esto causó un detrimento al patrimonio del Distrito de $25.415 millones por concepto de multas no causadas y cobradas.
- Otros Estudios y Diseños de Detalle: a agosto de 2024 acumulan 19 meses de retraso (1 año y 7 meses).
En conclusión, el proyecto de la PLMB-T1 hoy cuenta con por lo menos de 6 a 14 meses de retraso. De 6 meses si se tiene en cuenta la finalización de la Fase Previa y el paso abrupto que se decretó a la Fase de Construcción. Y de 14 meses si se tiene en cuenta la no objeción de la totalidad de los Estudios y Diseños de Detalle Principales. Por eso, es apenas razonable colocar en duda la entrada en operación de este proyecto en marzo de 2028, como se tiene programado. Nosotros pensamos que no se va a cumplir y menos si se le sigue diciendo mentiras a la ciudadanía y se continúa con la pésima gerencia que hasta el momento se ha tenido, empeñada más en defender los intereses del Contratista que los intereses de la ciudad. Por este motivo, como lo solicitamos en el debate del 21 de agosto, el gerente Narváez debe renunciar y se debe buscar a una persona verdaderamente idónea que, a su vez, defienda el avance de la obra y los intereses de la ciudad por encima de los intereses privados.
Es más, dichos incumplimientos y retrasos acumulados en el desarrollo del proyecto de la PLMB-T1 lo hacen más propenso a errores en su construcción, lo cual puede llevar a nuevas crisis, retrasos, sobrecostos o futuros accidentes en su operación, pues para aparentar que nada ha pasado lo que se ha hecho es apretar los plazos de su ejecución. Así, según la versión 00 del Plan de Ejecución del Proyecto, la Fase de Construcción se tenía que desarrollar del 8 de enero de 2023 al 14 de septiembre de 2027, es decir, en 1710 días (57 meses), coincidiendo con lo establecido originalmente en el Contrato.
Por su parte, en la versión 11 del Plan de Ejecución del Proyecto, se mantiene como fecha de finalización de la Fase de Construcción el 14 de septiembre de 2027, o sea, en total, un plazo de 1515 días (50.5 meses), lo que implica un recorte de casi 7 meses de trabajo. En otras palabras, van a embutir irresponsablemente en 50 meses lo que debían hacer en 57 meses, y esto sin Estudios y Diseños de Detalle completos. Quieren hacer pasar semejante chambonada como una hazaña técnica.
9. Crisis en las obras de infraestructura de transporte
Por todo lo expuesto, es una gran mentira afirmar que el proyecto de la PLMB-T1 va bien y que no se han incumplido hitos. Bogotá está en crisis en lo relacionado con los grandes proyectos de infraestructura de transporte y movilidad. En esto se incluye lo que está pasando con la que denominaron Segunda Línea del Metro, que realmente es el tramo 2 de la PLMB. Para esta, el gerente Narváez en respuesta de la Empresa Metro a derecho de petición que presentamos, el 1 de diciembre de 2023, dijo que el 18 de octubre de 2023 se publicaron en SECOP II los documentos de la Licitación Pública Internacional, y que se esperaba tener adjudicado el proyecto el 2 de mayo de 2024. Evidentemente esto no pasó y, ahora, por los errores que han cometido en el proceso de selección, con la Adenda No. 3, resulta que la adjudicación se aplazó y tiene como nueva fecha el 20 de febrero de 2025. La obra no ha iniciado y ya empezó a tener retrasos. A esto se suma que para este proyecto van a repetir el modelo de concesión con el que se contrató la PLMB-T1, por lo que seguramente va a presentar los mismos inconvenientes e incumplimientos en la entrega de los Estudios y Diseños de Detalle.
Es más, pese a que el modelo y pretensión de la anterior y la actual Alcaldía es rellenar la ciudad de BRT, ampliando con recursos públicos el negocio privado de los buses y Transmilenio, ni siquiera para eso han podido ser eficientes. El pasado 2 de agosto el IDU revocó la licitación de los dos tramos del Transmilenio verde de Claudia López que cubrían de la Calle 24 a la Calle 99 de la Carrera 7ma, a ver si le dan cabida al Transmilenio de “alta capacidad” que aprobaron en el Plan de Desarrollo “Bogotá camina segura”, pero, con ese nivel de gerencia, es muy probable que no alcancen. Y en el caso de la Troncal de la Avenida 68, con la que Claudia López engañó a la ciudad al prometer en campaña que no la realizaba pero que como alcaldesa contrató, también el pasado 2 de agosto, el alcalde Carlos Fernando Galán reveló que, además de tener un gran atraso: al iniciar 2024 debía estar en un 70% de ejecución y apenas iba en el 38%, posee un faltante de $434.000 millones para su realización, y de casi $2 billones si se incluye el resto de obras ya contratadas y a cargo del IDU.
El conejo que sí no nos podemos dejar hacer es el que aprobaron en el Plan de Desarrollo con el supuesto “estudio técnico” que determinará la solución de transporte a implementarse en la Avenida Boyacá, a ver si justifican una nueva Troncal de Transmilenio allí. Por eso, la ciudadanía debe exigir que el estudio técnico que se adelante en este caso sea el que corresponde a los estudios de prefactibilidad de la línea 4 del metro definida en el POT de Bogotá para la Avenida Boyacá.
