El gobierno del cambio ha presentado diversas propuestas en materia de impuestos para Colombia, destacándose la primera reforma tributaria, ahora Ley 2277 de 2022, “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”. Esta reforma introdujo medidas como la reducción de los límites de las exenciones en la renta para personas naturales (entre más ingresos menores beneficios) y la reintroducción del impuesto al patrimonio. Estas acciones buscan que las personas con ingresos mayores a $10 millones mensuales, que representan el 1.7% de la población (218.650 habitantes) y cuyo patrimonio superaba las 72.000 UVT ($2.738 millones en 2022), contribuyan de manera más equitativa al país. Además, se implementaron tarifas diferenciadas para personas jurídicas según su actividad económica y sector, como los de energía, petróleo y financiero, junto con la racionalización de beneficios fiscales para Grandes Contribuyentes con alta capacidad adquisitiva.
Sin embargo, entre enero y octubre de 2024 se ha recaudado tributariamente alrededor de $223.8 billones, presentándose una disminución del 6.7% frente al mismo periodo del año 2023 ($240.1 billones). Esto quiere decir que la reforma vigente no ha cumplido con uno de sus objetivos planteados inicialmente, mejorar el recaudo. A nuestra consideración, esto se debe, en parte, a que el enfoque de esta no debió solo concentrarse en los ingresos más altos de las personas naturales, sino en la rigurosidad del recaudo de las personas jurídicas y todo lo que esta figura ha logrado evadir en impuestos, consecuente con el ineficiente sistema tributario que ha caracterizado históricamente al país.
Adicionalmente, entre las principales estrategias del Gobierno en materia económica, se destaca el fortalecimiento de sectores clave como la agricultura, que ha contribuido a la reducción de los precios de los alimentos; la educación, ampliando oportunidades para los jóvenes; la administración pública, promoviendo la democratización de los procesos de participación; y el turismo, promoviendo la inversión extranjera directa provocando mayores ingresos para el país. Estas iniciativas han impulsado el crecimiento económico, buscando reducir la dependencia a la industria minera y petrolera. Además, se ha priorizado el pago de la deuda externa como parte de su política económica.
A su vez, estos esfuerzos han tenido un impacto positivo en la inflación, que para octubre de 2024 se redujo a 5.41%, representando una disminución de casi 3 puntos porcentuales en comparación con el mismo período de 2023 (8.27%). Esta disminución no solo refleja estabilidad económica, sino que también abre la puerta a una posible reducción de las tasas de interés, un elemento clave para garantizar y estimular el consumo y la inversión en el país.
En este contexto, para la segunda mitad del periodo del Gobierno nacional, se presenta una nueva Ley de Financiamiento, la cual no solo trae consigo una propuesta para cubrir la parte del presupuesto que no se pudo recaudar gracias a la Sentencia C-489 de 2023 de la Corte Constitucional, que declaró inexequible la prohibición de la deducibilidad de las regalías en el impuesto de renta, sino que también contempla varios elementos adicionales que no solo tienen como finalidad financiar como recompensas mecanismos anti evasión, cambios en el procedimiento tributario, entre otros.
De ser aprobada la Ley de Financiamiento, los elementos adicionales que vienen incorporados serían aprobados de manera permanente, siguiendo los lineamientos jurisprudenciales que han delimitado el carácter y las diferencias entre las leyes de financiamiento y las leyes ordinarias, pues aún existen varios debates sobre si una Ley de financiamiento, por su trámite legislativo, que es menos complejo y burocrático, puede incorporar otros elementos que no tengan que ver solo con la financiación.
La nueva propuesta del Gobierno
La nueva Ley de Financiamiento busca enfrentar el déficit fiscal del país mediante un enfoque de progresividad tributaria, proponiendo ajustes en los impuestos para las personas naturales con mayores ingresos y en el patrimonio de empresas con activos improductivos. Sin embargo, aunque se trata de una propuesta con avances significativos, no es completamente integral. Es fundamental evitar imprecisiones cometidas con la Ley 2277 de 2022 y garantizar que las contribuciones recaigan en especial en quienes realmente generan renta y utilidades como resultado de su actividad económica, pues entre ellas, no se previó una alternativa ante la inexequibilidad de las regalías, o que el enfoque no podría ser solo el 1.7% de las personas naturales que ganan más de $10 millones, afectando en el poco recaudo que se presenta hoy. Por ello, se deberán evaluar y perfeccionar los elementos de la propuesta para que se convierta en una herramienta efectiva que promueva una redistribución más equitativa del ingreso.
Entre los elementos a resaltar, hay que señalar que la propuesta incorpora el fortalecimiento de mecanismos para combatir la evasión y la elusión fiscal, problemas endémicos que erosionan la base tributaria del país. La inclusión de recompensas por la denuncia de evasión, el aumento en los controles a través de la facturación electrónica y el fortalecimiento de la cláusula general antiabuso, son ejemplos de cómo la ley busca cerrar brechas que permiten a ciertos actores económicos evadir sus responsabilidades fiscales.
Por ende, suscribimos la afirmación hecha por Garay y Espitia (2021) que establece que: “Las reglas fiscales deben ser claras y fáciles de entender para que los contribuyentes sepan cuáles son las razones de sus obligaciones con el Estado. Un sistema tributario simple facilita a las personas y a las empresas la comprensión de sus obligaciones y derechos. Como resultado de ello, es más probable que las empresas tomen mejores decisiones y respondan a las opciones de política previstas. La complejidad favorece una planificación fiscal agresiva, la elusión y la evasión tributarias, lo cual desencadena distorsiones y pérdidas para el Estado y la economía”.
Resultando lo anterior un elemento positivo, ya que el índice de complejidad tributaria muestra que Colombia es el segundo país con la estructura de recaudo más compleja de los países OCDE; por ende, los escenarios de evasión y de elusión son más propicios a presentarse. Así, tomar medidas en cuanto a estos problemas es importante para favorecer el recaudo oportuno y reducir los costos asociados a dicho recaudo. Además, es fundamental que el gobierno avance en la simplificación del procedimiento tributario y en la depuración de las rentas aplicadas actualmente. Esto no solo complementaría las medidas de control e incentivo a la denuncia, sino que también es necesario para un sistema más eficiente y efectivo en el recaudo.
En personas naturales
Por otro lado, en cuanto al impuesto a personas naturales, la Ley de Financiamiento plantea ajustes en las tarifas del impuesto sobre la renta, aumentando la tarifa máxima aplicada, del 39% al 41%, tarifa que recaerá sobre quienes, después de la depuración del impuesto, tienen un excedente de 31.000 UVT ($1.314 millones al 2023). Esto quiere decir que si las deducciones y rentas exentas de estas personas equivalen a un 50% de sus ingresos, dejando una utilidad de $1.314 millones, probablemente sus ingresos al año serían del doble (unos $2.628 millones), obteniendo ingresos mensuales de alrededor de $219 millones, lo cual no afectará a la clase trabajadora del país, sino que, intentará perseguir los mega-ingresos de los ricos. Además, se presentará la disminución de la base gravable del impuesto al patrimonio para personas naturales, pasando de 72.000 UVT a 40.000 UVT ($1.696 millones al año 2023).
Es cierto que, en el caso de las personas naturales, es necesario fortalecer el recaudo fiscal mediante estrategias como la reducción de beneficios o el aumento de tarifas. Sin embargo, a pesar de que la propuesta de esta Ley es buena en cuanto al aumento de la tarifa máxima, resulta fundamental que (en la base tributante: de $10 a $20 millones de ingreso mensual) la nueva Ley revise cuidadosamente su propuesta para que estos ajustes se implementen de manera diferenciada según las actividades económicas. Esto se debe a que muchas personas asalariadas o prestadoras de servicios profesionales no tienen como objetivo principal generar utilidades, ya que en la mayoría de los casos sus ingresos se destinan a cubrir necesidades básicas o a garantizar su congrua subsistencia. Es decir, dichos ingresos suelen emplearse en la adquisición de bienes y servicios esenciales, considerando su nivel de vida y las particularidades de sus contextos sociales y personales.
Entre los errores de la vigente Ley 2277, hay que señalar que aunque solo el 1.7% de la población tiene ingresos superiores a $10 millones al mes, el verdadero enfoque para aumentar el recaudo fiscal no debe centrarse en este grupo, sino en las personas naturales que son propietarias de empresas o tienen participación en sociedades que distribuyen dividendos, pues pese a que se quiere aumentar las tarifas para la distribución de dividendos, estas personas a menudo recurren a estrategias para evadir impuestos, como ocultar su patrimonio a través de la persona jurídica. Es común que no tributen sobre el valor real de los dividendos obtenidos, ya que, en el marco de una planificación tributaria agresiva, optan por no decretarlos para evitar que sean gravados como ingresos de la persona natural, o sea, no terminan entrando en el marco de objeto que propone la reforma. Además, legalizan los gastos personales a través de las entidades, generando más costos y deducciones fiscales en el impuesto de renta de las personas jurídicas.
En personas jurídicas
Sobre el impuesto de personas jurídicas, la nueva Ley de Financiamiento introduce medidas como la eliminación del Régimen Simple de Tributación (RST) y la incorporación de un impuesto al patrimonio para sociedades con activos improductivos. Además, se reduce gradualmente la tarifa del impuesto para pequeñas y medianas empresas.
Las sociedades juegan un papel crucial en la maximización del recaudo y en la consecución de una verdadera equidad y progresividad tributaria. En 2022, las personas jurídicas generaron un total de $46.2 billones en saldo a pagar por el impuesto de renta, siendo los Grandes Contribuyentes los principales aportantes, con una participación del 68%, a pesar de que solo 3.000 empresas están catalogadas como tales por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). En contraste, el saldo a pagar por la renta de las personas naturales en ese mismo año fue de solo $4.9 billones, siendo los asalariados, prestadores de servicios profesionales y los pensionados los principales aportantes.
La realidad es que los ingresos generados de las empresas son reinvertidos y traducidos en el engorde de los activos, en consecuencia, del patrimonio de las empresas, aumentado a través de gastos improductivos que no tienen que ver con el ensanche de los negocios, la mejora de las condiciones laborales de los trabajadores, ni con la contratación de nuevo personal, dejando poca utilidad por gravar. Además, las propiedades adquiridas a través de las personas jurídicas son fácilmente protegidas de la carga fiscal. Por ello, mecanismos como el impuesto al patrimonio de empresas con activos improductivos, propuestos por esta nueva Ley, son importantes para avanzar en una tributación justa sobre el “capital” adquirido que se oculta a través de las empresas. Es igualmente necesario incentivar la productividad de estos activos, lo que podría resultar en una mayor reinversión social, generación de empleo o incremento de utilidades gravables, los cuales se destinarían a la redistribución.
Aunque es cierto que la reducción de las tarifas del impuesto a las personas jurídicas ha sido una medida implementada por diversos gobiernos a lo largo de las últimas décadas con el objetivo de garantizar un mayor recaudo, reducir los escenarios de evasión y elusión, e “incentivar la reinversión”, la realidad muestra que aún no existen herramientas sólidas para evaluar si realmente los impuestos que las grandes empresas dejan de pagar se destinan a fomentar la reinversión social o la generación de empleo y la ampliación de los negocios, es decir, si verdaderamente resultan en un proceso de acumulación de capital. Por el contrario, es cada vez más común observar sociedades con grandes patrimonios, pero con un aumento mínimo en la creación de empleo. En este contexto, resulta relevante la propuesta de reducir las tarifas para las micro, pequeñas y medianas empresas, ya que estas generan el 79% del empleo en la economía colombiana. Sin embargo, es necesario establecer criterios claros para identificar cuáles de estas empresas son aptas para recibir este beneficio, lo cual debe incluir un análisis detallado de su información financiera.
A modo de ejemplo, para realizar un análisis preliminar en el caso de los grandes, tomemos los Estados Financieros (EEFF) de Scotiabank Colpatria S.A. correspondientes a los años 2021 y 2022. En 2021, el impuesto sobre la renta pagado fue de $171.136 millones, mientras que en 2022 disminuyó significativamente a $54.891 millones, lo que representa una reducción superior al 50%. Esto resulta llamativo, dado que los ingresos de 2022 fueron considerablemente mayores, alcanzando $4,3 billones frente a los $2,7 billones de 2021. ¿Qué ocurre entonces con el incremento de ingresos en relación con las utilidades generadas? Una posible explicación es que estos ingresos se destinaron a la adquisición de activos y patrimonio no necesariamente productivos. En este caso, los activos (propiedades, planta y equipo) aumentaron de $40,170 billones en 2021 a $43,059 billones en 2022, sin que esto se reflejara proporcionalmente en el pago del impuesto.
Por último, en relación con el Régimen Simple de Tributación, al que acceden la mayoría de los negocios locales y microempresas para pagar un solo impuesto unificado con una tarifa baja en comparación con la tarifa general, la realidad es que muchas personas jurídicas lo utilizan como una estrategia para evadir impuestos, inscribiéndose en este régimen sin realmente necesitarlo. Sin embargo, este régimen también fomenta la formalización, la creación de micro y pequeñas empresas, y reduce la carga administrativa para los contribuyentes, quienes a menudo enfrentan dificultades económicas o incluso quiebran debido a las altas cargas tributarias. Por lo tanto, es necesario reconsiderar su eliminación y, en su lugar, implementar controles más estrictos para excluir a aquellos que lo utilizan con fines de evasión, sin perjudicar a los que realmente lo requieren como una herramienta para su crecimiento y estabilización económica.
En conclusión, la nueva Ley de Financiamiento representa un paso hacia un sistema tributario más progresivo, pues incluye buenas propuestas en términos de aumento de tarifas máximas que afectarán principalmente a los mega ingresos, o la inclusión del impuesto a activos improductivos de las empresas para evitar que se escondan las ganancias a través de estas figuras, así como medidas importantes en términos de evasión y elusión fiscal, pero su éxito dependerá de la implementación de herramientas que aseguren su efectividad y el cumplimiento de su objetivo, así como que las cargas recaigan equitativamente en quienes tienen mayor capacidad económica, especialmente en el ámbito empresarial o en las personas naturales receptoras de dividendos, contribuyendo a la verdadera redistribución de los ingresos en Colombia.
