La Alcaldía de Carlos Fernando Galán radicó en el Concejo de Bogotá, para su discusión y aprobación, el Proyecto de Acuerdo 256 de 2025 el cual tiene por objeto subsanar el error cometido por la exalcaldesa Claudia López en la creación de la Operadora Distrital de Transporte, “La Rolita”, con el que se ha puesto en riesgo su existencia. En campaña electoral y, en su momento, con tal de completar los votos para la aprobación de su Plan de Desarrollo, la exalcaldesa impulsó sin convicción y con afán esta propuesta que por años ha abanderado la izquierda, viciando su aprobación. Esto ha hecho que se abra el debate sobre la pertinencia de un operador público cuya existencia ya ha demostrado su altísima eficiencia en comparación con los operadores privados, razón por la que, incluso la actual Administración neoliberal, ha tenido que reconocer su importancia para intentar ratificar su existencia.
Debate no menor pues, como todas y todos sabemos, el Sistema Integrado de Transporte Público-SITP de Bogotá, compuesto por sus componentes zonal, troncal y el cable, anualmente está generando un déficit financiero que impulsa al alza del pasaje y que le cuesta al Distrito más de $3 billones, estos cubiertos a través del Fondo de Estabilización Tarifaria-FET. Por su parte, el Estudio Demostrativo que sustenta el mencionado Proyecto de Acuerdo, revela que la operación pública estatal del sistema resulta ser una solución estratégica para disminuir significativamente o incluso acabar dicho déficit. Esto alivianaría la carga que los usuarios y el Distrito hoy asumen cubriendo la alta rentabilidad y las ganancias de la operación privada, y permitiría liberar el recurso para aumentar los subsidios y avanzar hacia la tarifa 0 (gratuidad) del transporte público con tal de garantizarlo como derecho para toda la ciudadanía, solución real y definitiva al tema de los colados.
El problema jurídico
Con el artículo 91 del Acuerdo 761 de 2020 (Plan de Desarrollo de Claudia López) se autorizó a la Alcaldía para participar en la creación de una sociedad por acciones con el concurso de entidades públicas. Posteriormente, con el Decreto 188 de 2021, se autorizó a Transmilenio SA constituir la Operadora Pública de Transporte bajo una sociedad por acciones simplificada cuyo único accionista sería Transmilenio. De este modo fue como, a través de documento privado incorporado en un contrato de sociedad, Transmilenio constituyó La Rolita en calidad de accionista único. Acorde con la orientación de Claudia López, la empresa no alcanzó a nacer cuando ya empezó a privatizarse. Así, el 28 de noviembre de 2022, la asamblea de accionistas aprobó la emisión y colocación de 2.500 acciones ordinarias, adquiridas por Enel Colombia. En consecuencia, desde el 31 de diciembre de 2022, La Rolita tiene dos accionistas: 1. Transmilenio con el 80% y 2. Enel con el 20%, pasando a ser una sociedad de economía mixta.
En paralelo a este proceso, se instauraron un par de acciones de nulidad en contra del mencionado artículo 91 del Acuerdo 761 de 2020. Declarada la nulidad de este acto de autorización en primera instancia, la Alcaldía apeló, pero la nulidad fue ratificada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de octubre de 2024. El motivo de la nulidad es que la Alcaldía no presentó un estudio demostrativo que soportara la iniciativa que derivó en la aprobación y expedición del acto de autorización para la creación de La Rolita.
Por su parte, la actual Administración ha propuesto una interpretación y salida con la cual coincidimos. La sentencia no anula el contrato de sociedad, solo desaparece la capacidad jurídica que tenía Transmilenio para constituir La Rolita como una sociedad por acciones simplificada, creándose un vicio de incapacidad respecto del vínculo jurídico que tiene Transmilenio con La Rolita, pero no del vínculo de esta con Enel. En ese sentido, dicho vicio de incapacidad relativa es susceptible de ser subsanado si el Concejo otorga una nueva autorización a Transmilenio. Es precisamente lo que intenta hacer la Alcaldía con la presentación del Proyecto de Acuerdo acompañándolo del respectivo Estudio Demostrativo. Saldado el debate jurídico, lo que queda es demostrar si es pertinente o no seguir contando con una Operadora Pública de Transporte.
De dónde nace La Rolita
Con la resolución No. 64 de 2010, Transmilenio abrió la Licitación Pública No. TMSA-LP-004-2009 con la que se otorgó la concesión a 9 privados para la operación de las 13 zonas en las que se dividió la ciudad. Para 2019, 4 contratos habían terminado. Ante la ausencia de implementación del SITP por incumplimiento de los concesionarios privados, en particular EGOBUS y COOBUS, el Distrito y Transmilenio adoptaron el SITP Provisional para operar en las zonas de Fontibón, Suba Centro y Perdomo con tal de garantizar el servicio, utilizando flota de operadores de otras zonas y, por lo tanto, afectándolas.
En 2019, 2020 y 2021, Transmilenio hizo múltiples procesos de selección para adjudicar la operación y provisión de las denominadas “Unidades Funcionales” (UF) correspondientes a las zonas que no estaban siendo cubiertas debido a la terminación anticipada de contratos (Fontibón, Usme, Suba Centro y Perdomo), implementando la Fase V del SITP. En total, en tres etapas, se adjudicaron completamente 18 UF a excepción de la UF 8 Perdomo II en lo que correspondía a su componente de Operación, pues la Provisión fue adjudicada.
Es decir, después de 7 rondas de procesos de selección y al no contar con ofertas desde los concesionarios privados, para cubrir la totalidad del SITP en la ciudad, se hizo necesario un operador público que garantizara la prestación del servicio. Este recuento y argumento lo incluye el Estudio Demostrativo del Proyecto de Acuerdo de la Alcaldía, y es un razonamiento neoliberal al que nos hemos opuesto. La justificación de la creación de la Operadora Pública de Transporte no puede soportarse en que, como no es rentable para el privado, entonces lo debe asumir el público; no.
En este caso, en la medida en que EGOBUS dejó de prestar el servició desde 2014 en lo que correspondía a la UF 8 Perdomo II, y a que la terminación anticipada del contrato se confirmó en 2016, se buscó suplir con otro privado a través de la implementación de la Fase V del SITP. Como solo se logró contratar la Provisión para la flota de 195 busetones eléctricos (incluye flota de reserva), Transmilenio tenía que designar el operador en los términos y plazos previstos por dicho contrato, razón por la que se justificó implementar la Operadora Pública para que asumiera lo que el privado decidió desechar. Así las cosas, pareciera que el Estado se viera obligado a asumir lo que no resulta negocio para los privados.
Este es el argumento neoliberal del caso. Pero no. Para nosotros, el operador público no es necesario simplemente porque puede prestar un servicio que los privados no ven como rentable, sino que, además, en cualquier caso, porque el estatal puede ser más costo-eficiente que el privado al prestarlo ya que, al no buscar exclusivamente el lucro sino el acceso al servicio, no carga una exagerada rentabilidad y exorbitantes ganancias lo que lo hace proveerlo a menor costo, resultando beneficioso para el Estado y la ciudadanía pues, en este caso, como se mencionó, es el Distrito el que vía FET asume el déficit financiero que queda al cruzar los altos “costos de operación” con los escasos ingresos del sistema (venta y uso de pasajes), y son los usuarios los que tienen que pagar un servicio cada vez más costoso.
Impactos y eficiencia de La Rolita
Para empezar, vale la pena resaltar los impactos de La Rolita en sus escasos 2 años de operación. Así, el Estudio Demostrativo menciona, entre otros, los 737 empleos formales que ha creado (473 mujeres), el hecho de que el 79% de trabajadores sean de zonas vulnerables, las 294 mujeres en roles operativos rompiendo la barrera de género impuesta en relación con el ejercicio histórico masculino de este oficio, el 100% de su flota eléctrica con lo que ha reducido más de 2,17 millones de toneladas de CO2 y su operación con altos estándares de calidad en zonas periféricas como Ciudad Bolívar. Igualmente, conectando más de 15 localidades y reduciendo la brecha de acceso al transporte público, La Rolita logra mover aproximadamente a 81.500 usuarios al día (28.000 en TransMiCable y 53.500 en el componente zonal), y hoy cuenta con tres unidades de negocio: los buses, el cable y la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico de espacios para la recarga de vehículos eléctricos.
En materia de indicadores de operación, en relación con el TransMiCable, el nivel de servicio tuvo una calificación de sobresaliente (Categoría A) durante el segundo trimestre del 2024 y, una vez superada la fase de nivelación, La Rolita ha mantenido un nivel de desempeño que le ha evitado tener descuentos en su remuneración por bajos niveles de servicio (100% DJJ). De igual forma, para el TransMiCable, La Rolita ha ejecutado todas las actividades de mantenimiento requeridas por el sistema, acorde a los manuales del fabricante.
Con lo que respecta a la operación de buses, para el segundo trimestre del 2024, la calidad del servicio estuvo en un Nivel Sobresaliente – A, tendencia que ha sido cada vez más definitiva, una vez superados los 6 meses de estabilización del Contrato de Concesión (finales de 2022 y comienzos del 2023). Dentro de este desempeño Sobresaliente, se destaca el cumplimiento de las rutas asignadas en cuanto al kilometraje programado, logrando un promedio mensual de cumplimiento del 97% en 2024. Asimismo, La Rolita demuestra un crecimiento sostenido en la cantidad de validaciones mensuales consiguiendo su punto más alto en varios meses de 2024: más de 1.300.000 validaciones, lo que significa una demanda en aumento y una considerable aceptación por parte de los usuarios. Dato de gran importancia pues, como ya se explicó, el SITP se financia de las validaciones (pasajes comprados y utilizados por parte de los usuarios), y lo que se indica en el Estudio Demostrativo es que La Rolita, con sus altos estándares de calidad y siendo la opción de transporte en las zonas que opera, ha sido una fuente de ingresos creciente para el sistema.
Lo anterior es determinante para el aspecto que consideramos es el más importante en la definición de darle, o no, continuidad a la existencia de la Operadora de Transporte Público, a saber: La Rolita es un operador altamente rentable que, por lo mismo, puede proveer el servicio con menores costos de operación que cualquier privado. Al igual que a los otros operadores zonales de la Fase V, a La Rolita se le remunera por concepto de tarifas aplicadas por vehículo, kilómetro y pasajero. Así las cosas, La Rolita evidencia un desempeño superior al que inicialmente se le proyectó en su estructuración en términos financieros: 14,9% margen EBITDA (antes de restar intereses, impuestos, depreciaciones y amortizaciones) y 9,9% margen Neto; consiguiendo realmente, al cierre de septiembre de 2024, unos márgenes de EBITDA y Neto de 17,3% y 13,9% respectivamente. Si se compara con los resultados financieros de otros concesionarios (privados) de operación, que iniciaron actividades en el mismo periodo de tiempo, a cierre de septiembre de 2024, La Rolita presenta un desempeño muy superior, como demuestra la siguiente tabla incluida en el Estudio Demostrativo.
Este dato se diferencia del que se incluye en la tabla, pese a que es el mismo corte temporal. Asumimos que puede ser un error de digitación dentro del Estudio Demostrativo.
Al cierre de septiembre de 2024, la utilidad neta de la Rolita fue de $9.616 millones, un monto cercano al aporte que se realizó para la capitalización de la sociedad cuando se constituyó: $10.000 millones. Igualmente, cabe resaltar que, a la fecha, la compañía no presenta endeudamiento financiero. Sumado, se proyecta de manera conservadora que La Rolita, en los próximos 5 años, tendrá en promedio unos márgenes EBITDA y Neto de 9,64% y 6,22% respectivamente, con unos ingresos de $72.589 millones anuales, mientras que, en el escenario optimista, estos se proyectan con un promedio de 10,02% y 6,47% respectivamente, con ingresos anuales de $72.897 millones.
En síntesis, se puede afirmar que, pese a que a La Rolita la política neoliberal la marginó para operar lo que en su momento fue desechado por los privados por no representarles negocio, esta empresa mayoritariamente estatal ha demostrado su eficiencia en todo sentido reportando una alta rentabilidad. Por lo mismo, si La Rolita operara con el promedio de los márgenes de rentabilidad que resultan al meterla en la misma bolsa que los privados (11,1% EBITDA y 7,4% Neto), podría ofrecer costos de operación (Tarifa Técnica) menores que reducirían el peso en el costo del pasaje o en lo que gira el Distrito por el FET, o podría vía dividendos generar ingresos para el Distrito con tal de fortalecer su inversión en la política de tarifa 0.
Del mismo modo, vía competencia, haría racionalizar las ganancias, la rentabilidad y los “costos de operación” al oligopolio privado que hoy controla hegemónicamente la puesta en funcionamiento del SITP, de manera importante además si se le posibilita al público operar no solo el zonal (que es el servicio más deficitario financieramente), sino también el servicio troncal, y se abrieran nuevos frentes de negocio como la provisión de flota y el recaudo. Lo anterior se confirma en respuesta que Transmilenio nos dio a derecho de petición, al demostrar que, a diciembre de 2024, La Rolita, en comparación con los otros concesionarios de operación (privados) con similares características: Fase V, Etapa 3 y tecnología eléctrica, ofrece costos operacionales (reales) menores en relación con el nivel de ingresos. Mientras que, en promedio, los costos de operación de todos los operadores representan el 76% de los ingresos, para La Rolita representan el 70% de sus ingresos, estando por debajo de todos los demás operadores. Dejamos la gráfica comparativa a continuación.
Nota: Las cifras que se utilizaron para el presente análisis son preliminares a diciembre de 2024.
De este modo, hasta la Administración más neoliberal como lo es la de Carlos Fernando Galán, llega al razonamiento que nosotros desde la izquierda siempre hemos sostenido y es que contar con un operador público como La Rolita “otorga a la ciudad una ventana a la realidad operativa de los concesionarios del Sistema. Esto implica mejoras a los procesos de planificación del Sistema en general y de gestión contractual de cada una de las concesiones en particular” (Estudio Demostrativo, p. 49).
Es momento de romper definitivamente el oligopolio privado al que Enrique Peñalosa le entregó el negocio del transporte público con normas y concesiones leoninas, poder económico basado en los buses que desangra las finanzas distritales y los bolsillos de los usuarios y que, además, no permite que modos más poderosos como el férreo puedan jugar un papel principal en la ciudad. Es tiempo de fortalecer lo público, que La Rolita ratifique su existencia en el Concejo y, en competencia, se expanda llegando en el corto plazo a la operación de otros componentes diferentes al cable y el zonal, a propósito de las nuevas troncales de Transmilenio de la Carrera 7ma, Av. 68, Av. Cali, extensión Caracas, Calle 13 y Soacha. En otras palabras, es momento de superar el transporte como negocio y avanzar hacia el transporte como derecho.
